从汉初到汉武帝，西汉的土地兼并情况已经日益严重，再加上汉武帝时朝廷财政压力极大，导致大量百姓在各种天灾中破产，沦为贫民和流民，社会矛盾极为严重，以至于各郡县为盗者层起彼伏，已经成为了影响朝廷稳定的最大隐患。

虽然秦汉以来，实行土地私有制度，但朝廷手中实际仍然掌握有不少土地，其中既有本就属于朝廷的公田和山川荒地，也有废除诸侯王和列侯之后收归国有的土地，此前汉武帝便一口气废除了一百多位列侯，还有推行“告缗”政策以来，从豪强和富商手中收夺的土地。然而，朝廷手中虽然掌握着大量土地，但实际用于耕种的却并不多，仍有大量土地闲置荒废。

于是，在桑弘羊的主持下，朝廷将国有的山川池泽、苑囿出租给贫民和流民耕种，由朝廷提供种子、口粮、耕具、耕牛等生产资料，并免除最初三到五年的租税，此后则需向朝廷缴纳“假税”。

“假民公田”虽然是为了安置贫民和流民的政策，主要是为了化解民间矛盾，但从客观上来讲，却也实现了开源节流的效果。一方面，随着这些贫民、流民重新获得土地，得以自力更生，朝廷自然不必再对他们予以赈济，从而使得朝廷节省了开支；另一方面，将公田租给贫民、流民，不仅使得大量闲置土地被充分利用，而且使内地许多荒地得到开垦，从而扩大了全国的垦田面积，而这些租用公田的贫民和流民，则等于变成了朝廷的佃户，并通过缴纳“假税”的方式，为朝廷提供了可观的赋税收入。

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元封元年（前110年），商人出身的大农令孔仅因为能力有限，导致盐铁官营制度推行非但不彻底，反而引发了吏治混乱的问题，导致百姓怨声载道，汉武帝因此免除其大农令职务。

孔仅被罢免后，桑弘羊则因为政绩出色，在署理财政事务中多有出色表现，被升任治粟都尉，并代理大农令一职，开始全盘主持朝廷的财政工作。与此同时，出任御史大夫仅一年的卜式，则因为多次上书反映盐铁官营弊端，希望废除盐铁官营和船只算赋等政策，被贬为了太子太傅，左内史倪宽继任御史大夫一职。

桑弘羊掌管财政大权后，增设大农部丞数十人，分赴各地对郡国混乱的盐铁官进行整顿，并增加了盐铁官的设置地区，经过他的一番努力，朝廷共在二十七个郡设立三十五处盐官，在四十个郡设立四十八处铁官，基本完善了盐铁官营的管理系统和经营网络，使得盐铁官营措施逐渐走向了正规化。

随着盐铁官营制度的全面推行，凭借着朝廷的大力扶持，相较于私营盐铁来说，官办盐铁无论是在规模化生产方面，还是在资金、设备和人员方面，都体现出了极大的优势，为降低生产成本、实行标准化生产和工艺技术改进提供了巨大助力，从而使得盐铁成为了朝廷主要收入来源。

在署理财政事务的基础上，桑弘羊还创立了均输法。该制度最初由桑弘羊在元鼎二年（前115年）出任大农丞后创立，并在部分郡县予以试行，到桑弘羊主管国家财政之时，已经试行了五年时间。

均输法规定，凡郡国应向朝廷贡纳的物品，均按照当地市价，折合成当地土特产品，上交给均输官，由均输官运往其他地区出售牟利。如此，既可以避免商贾的中间盘剥，防止商人垄断市场，大大降低收购的成本，又可以免除郡国向朝廷输送贡物人力和物力的浪费，同时还可以流通物资，并随时调剂国家所需要的物品。

元封元年（前110年），鉴于当时商贾为求牟利，经常囤积商品导致物价上涨，主持全国财政的桑弘羊在请示汉武帝后，将均输法推向全国。

为了确保制度的有效落实，桑弘羊于各郡县分别设立官员专门负责管理，其中郡国设大农部丞，统筹负责各郡国的转输事务；县设均输官，在各郡大农部丞的领导下，具体负责地方物资的转运和贩卖。后来，又在大司农下设立均输令丞，领导各郡大农部丞，负责全国各地的转输事务。